SEJARAH PERKEMBANGAN ADMINISTRASI PUBLIK
Oleh:
M. SYAIFUDDIN
(ADMINISTRASI PUBLIK UIN SUNAN
GUNUNG DJATI BANDUNG)
BAB I
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Administrasi telah ada sejak adanya dua orang manusia
(Adam & Hawa) bekerjasama untuk mencapai tujuan hidupnya yang didorong
oleh kebutuhan dengan kemampuan yang serba terbatas, sehingga terjadi praktik
administrasi secara alami atau pelaksanaan administrasi sebagai seni.
Administrasi juga berkembang bersama sama dengan perkembangan peradaban
manusia.
Tuntutan
akan pemenuhan kebutuhan manusia yang semakin meningkat dan kompleks serta
sulit dipenuhi secara individual dan keterbatasan sumberdaya mewarnai perkembangan
kehidupan manusia dewasa ini. Hal ini mendorong manusia melakukan kerjasama,
baik secara individual maupun secara organisasi. Itu sebabnya dikatakan bahwa
dunia modern adalah dunianya kerjasama, sebab tanpa melakukan kerjasama, tiap
individu, organisasi bahkan negara dan pemerintahan tidak akan dapat survive.
Meskipun aktivitas kerjasama sudah ada sejak adanya peradapan manusia namun
pada zaman sekarang ini bentuk kerjasama tersebut semakin menunjukan
kompleksivitas dan menyangkut hampir semua aspek kehidupan dan memerlukan
sistem peadministrasian yang kompleks pula.
Demikian
pula dalam penyelenggaran suatu negara dan pemerintahan tentu saja diperlukan
suatu sistem administrasi yang sangat kompleks yang sering disebut dengan
Administrasi Negara. Sejalan dengan perkembangannya, istilah “Negara”
digantikan dengan “Publik” untuk menekankan bahwa administrasi tersebut
bertujuan untuk pelayanan publik.
Sejalan dari uraian di atas, maka
kami tertarik untuk mengkaji hal ini lebih lanjut dan terdorong untuk menyusun
sebuah makalah yang berjudul Sejarah Perkembangan Administrasi Publik.
1.2 Rumusan Masalah
Rumusan Masalah ini juga dapat mempermudah kinerja penulisan dalam
mencari atau menjawab permasalahan yang ada dalam makalah yang berjudul
Sejarah Perkembangan Administrasi Publik.
1. Bagaimana sejarah
perkembangan administrasi publik?
2. Bagaimana
perkembangan paradigma administrasi publik?
1.3 Tujuan Penulisan
Penulisan makalah ini mempunyai tujuan sebagai berikut:
1. Untuk
mengetahui sejarah perkembangan administrasi publik;
2. Untuk mengetahui perkembangan
paradigma administrasi publik.
BAB II
PEMBAHASAN
2.1 Sejarah Perkembangan Administrasi Publik
Sejarah perkembangan administrasi publik pada dasarnya dapat
ditelusuri melalui berbagai literatur yang membahas tentang Administrasi
Publik. Literatur yang membahas sejarah administrasi publik yaitu karya E. N.
Gladen bejudul “A History of Public Administration” yang terbit tahun
1972 dalam Keban (2004: 25). Literatur tersebut membahas tentang praktik
administrasi dan peranan pegawai tata usaha, manajer tingkat menengah pada
zaman kuno, khususnya di Mesir dan dunia Timur. Pada waktu itu birokrasi sudah
melakukan skandal korupsi dan birokrasi yang berbeli-belit.
Literatur yang ditulis oleh L. D. White dalam Keban (2004: 25),
pada tahun (1948), (1951), ( 1954), (1958). Dalam terbitan pertama ini
menjelaskan pengalaman administrasi Amerika Serikat selama 1789-1801, terbitan
kedua tentang pengalaman Amerika Serikat selama 1801-1829, terbitan yang ketiga
membahas tentang pengalaman negara yang sama selama 1829-1861, dan terakhir
pengalaman negara tersebut salama periode 1861-1901. Dalam tulisan White
menjelaskan tentang penciptaan dan kedewasaan otoritas eksekutif dan departemen
lewat pemerintahan Hamilton yang dikenal sebagai arsitek pemerintahan baru
waktu itu tanpa bantuan menggunakan sektor swasta sebagaimana disarankan
setelah tahun 1901. Dalam terbitan kedua, White menjelaskan tentang era administrasi,
Jeffersonian yang merupakan titik awal yang melahirkan ide dan praktik
Federalisme. White kemudia menjelaskan dalam terbitan ketiga tentang
“Jacksonian” menekankan pentingnya pemerintahan negara bagian dan lokal, dan
mulai merosotnya moralitas di dalam pemberian layanan publik, dan diversifikasi
struktur birokrasi untuk disesuaikan dengan meningkatnya besaran pemerintahan.
Dalam terbitan keempat, White memusatkan perhatiannya pada dua isu
administratif yang paling besar saat itu, yaitu isu tentang bagaimana
mempertahankan kepresidenan, dan isu tentang reformasi pelayanan publik.
Meskipun tentang sejarah
administrasi publik sangat terbatas,namun hal ini bukan berarti bahwa
administrasi publik pada jaman dulu kurang berperan atau tidak diterapkan. Akal
sehat kita menunjukkan kepada kita, bahwa fungsi administrasi publik sudah ada
sejak dulu kala dan hal ini dapat dilihat
dari bagaimana raja-raja mempertahankan kekuasaannya dan meningkatkan
kesejahteraan rakyatnya. Dapatkah raja-raja zaman dulu termasuk raja-raja di
Indonesia mengelola pemerintahannya atau memimpin prajuritnya tanpa suatu
sistem administrasi tertentu ? Banyaknya dan bagaimana kompleksnya
fungsi-fungsi manajemen dan administrasi yang harus diterapkan oleh pendiri
candi borobudur di Jawa Tengah. Tentu saja pekerjaan yang kompleks sifatnya
apalagi melibatkan publik dalam suatu pembagian kerja secara horizontal dan
vertikal dengan metode dan teknik tertentu, pasti menggunakan sistem administrasi
atau manajaemen yang kompleks. Oleh karena itu, cukup disiplin yang amat sangat
tua. Untuk Indonesia mulai peninggalan sejarah dan budaya harus diakui pernah
maju dalam bidang tersebut.
Secara jelas disiplin ini mulai diajarkan setiap tahun 1950an pada
berbagai Perguruan tinggi di Indonesia ketika modernisasi sebagai bagian dari
doktrin pembangunan bagi negara-negara berkembang disebarluaskan administrasi
publik yang telah berkembang pesat di Amerika Serikat diinstitusionalkan di
Indonesia dalam bentuk bantuan teknis sebagai wujud dari komitmen negara maju
terhadap negara-negara sedang berkembang.
2.1.1 Perkembangan Administrasi sebagai Seni dan Ilmu Pengetahuan
Pekembangan administrasi
dan manajemen meneurut Siagian (1977) dapat dibagi menjadi 3 fase
utama yaitu:
1. Fase Pra Sejarah
yang berakhir pada tahun 1 masehi;
2. Fase Sejarah yang berakhir pada tahun 1886
3. Fase Modern yang dimulai pada tahun 1886 dan yang masih berlangsung hingga
sekarang ini.
1. Fase Pra Sejarah
Banyak bukti-bukti yang menunjukkan bahwa
prinsip-prinsip Administrasi telah dilaksanakan pada fase pra-sejarah ini,
meskipun mungkin masyarakat purba pada masa itu tidak secara sadar
melaksanakannya.
a. Zaman Mesopotamia
Pada zaman Mesopotamia ini telah dijalankan
prinsip-prinsip administrasi dan manajemen terutama di bidang pertanian,
perdagangan, komunikasi, pengangkutan terutama pengangkutan sungai bahkan
masyarakat Mesopotamia telah menggunakan logam sebagai alat tukar menukar yang
memperlancar jalannya perdagangan.
b. Zaman Babilonia
Administrasi perdagangan, pemerintahan, perhubungan
dan pengangkutan telah berkembang pula dengan baik sejak zaman Babilonia ini.
Peradaban Babilonia telah berhasil pula membina suatu sistem administrasi dan
manajemen dibidang teknologi, yaitu dengan adanya taman gantung.
c. Mesir Kuno
Analisis terhadap peninggalan-peninggalan zaman pra
sejarah, membuktikan bahwa di Mesir kuno aspek administrasi dan manajemen yang
sangat berkembang ialah penataan usaha kerja sama di bidang pemerintahan,
militer, perpajakan dan pertanian (termasuk irigasi). Piramida di Mesir juga
merupakan pembuktian bahwa dalam pembangunan peninggalan sejarah itu telah
melibatkan ratusan ribu orang yang bekerjasama, dan tentunya didasari dengan
perencanaan, pengorganisasian, penggerakan atau pengerahan tenaga, dan
pengawasan yang sifatnya formal. Di Mesir juga ditemukan bukti-bukti bahwa
orang-orang Mesir telah menerapkan system desentralisasi dan penggunaan staf
penasehat 2000 tahun sebelum masehi.
d. Tiongkok Kuno
Tiongkok Kuno telah berhasil menciptakan suatu sistem
Administrasi kepegawaian yang sangat baik. Demikian baiknya ciptaan itu
sehingga banyak prinsip-prinsip administrasi kepegawaian modern yang terkenal
dengan istilah “Merit System” itu dipinjam dari prinsip-prinsip Administrasi
kepegawaian Tiongkok Kuno.
Tokoh-tokoh terkenal pada zaman ini adalah :
1. Confusius
Beliau terkenal tidak hanya sebagai ahli filsafat dan
rohaniawan yang agung akan tetapi juga sebagai Negarawan dan Administrator yang
besar. Selama jabatannya sebagai perdana menteri, Tiongkok Kuno menjadi sangat
teratur, beliau telah menyusun apa yang ia sebut sebagai ketentuan Administrasi
negara (Rules of Public Administration) yang merupakan kode etik bagi
para pejabat pemerintah pada waktu itu.
2. Chow
Chow pun pernah menjabat sebagai perdana menteri
Tiongkok Kuno. Beliau telah menciptakan apa yang disebut Undang-Undang Chow (The
Constitution of Chow) yang merupakan syarat-syarat yang harus dipenuhi oleh
setiap pegawai negeri. Syarat-syarat itu cukup berat sekalipun dilihat dari
kacamata modern sekarang ini, yaitu : kejujuran, kecakapan, pengabdian kepada
kepentingan umum, pengetahuan yang mendalam tentang kondisi negara,, kemampuan
selalu sibuk dan produktif.
3. Moti
Beliau ini dipandang sebagai perdana menteri yang
berpandangan sosialime pertama di dunia dan sumbangnnya yang terpenting adalah
perbaikan di bidang pertanian.
e. Romawi Kuno
Pekembangan Administrasi pada zaman Romawi Kuno
dibuktikan dengan adanya ahli filsafat terkenal yaitu Cicero, terutama
dalam 2 bukunya yang masing-masing berjudul “ De Office ” dan “ De
Legibus (The Low). Dalam buku tersebut dijelaskan bahwa pemerintah
Romawi Kuno telah berhasil memerintah daerah yang sangat luas. Tugas-tugas
pemerintah dibagi dalam departemen-departemen yang disebut “Magistrates”
yang dipimpin oleh seorang magistrator. Di samping itu, pemerintah Romawi Kuno
telah berhasil pula mengembangkan Administrasi Militer, Administrasi Pajak,
Administrasi Perhubungan lebih dari zaman-zaman sebelumnya.
f. Yunani Kuno
Sumbangan terkenal dari Yunani Kuno yang mempengaruhi
jalannya proses administrasi ialah pengembangan konsep demokrasi. Sebagaimana
diketahui, demokrasi dalam bahasa Yunani terdiri dari 2 kata yaitu “demos” yang
berarti rakyat dan “krato” yang berarti kekuasaan. Jadi kekuasaan
rakyat. Letak perbedaan konsep demokrasi di kala itu dan sekarang ialah
terletak pada perbedaan interpretasi tentang “rakyat”. Yang tergolong kepada
rakyat dari suatu polis (Negara kota) pada zaman yunani kuno hanya terbatas
pada mereka yang memenuhi syarat-syarat sebagai berikut:
1. Pria
2. Dewasa ( 21 Tahun )
3. Lahir di Athena ( sebagai polis terbesar dan terpenting )
4. Orang Tua warga negara Athena.
Dengan pembatasan-pembatasan ini pun Yunani Kuno telah berhasil menciptakan
parlemen pertama di dunia yang pada waktu itu disebut “Dewan Orang-Orang Tua
yang Bijaksana”. Urusan-urusan di bidang pertahanan diatur sendiri
oleh suatu dewan yang disebut “Dewan Militer”.
2. Fase Sejarah
a. Gereja Katolik
Mempunyai sumbangan besar terhadap pemikiran adm
melalui praktek administrasi terutama dalam organisasi 1000 tahun yang lalu,
memberi kontribusi dalam hal Hirarki otoritas, spesialisasi aktivitas sepanjang
garis fungsional dan konsep staf.
b. Nicolo Machiaveli
Machiaveli membuat 4 prinsip-prinsip
kepemimpinan yaitu:
1) Pentingnya Relying upon mass consent. Otoritas prince adm pemimpin
datang dari adm yang diberikan oleh bawahan. Tak seorangpun menjadi pimpinan
tanpa disetujui pengikut;
2) Pemimpin harus Stive for cohesiveness dalam organisasi;
3) Pemimpin harus mempunyai satu kemauan untuk survive;
4) Pemimpin harus mejadi pimpinan yang perhatikan wisdom, kindness dan
justice, sifat yang diuji pada setiap waktu.
c. Revolusi Industri
Inovasi teknologi dari revolusi industri memberi dampak
dinamik terhadap pemikiran-pemikiran administrasi dan manajemen terjadi di Inggris
antara tahun 1700-1785, revolusi industri di inggris mengubah manusia di segala
bidang termasuk di bidang adm dan manajemen sebagai sebagai teknik dan praktek
kerjasama manusia. Pada fase revolusi industri, Richard Arkwright
memberi kontribusi dalam penggunaan efficient managerial principles yang
berhubungan dengan produksi yang kontinu, koordinasi mesin-mesin, material,
orang-orang , capital, factory disiplin dan tanda- tanda pembagian kerja. Adam
Smith juga memberi kontribusi tentang pembagian kerja, di mana ditunjukkan
bahwa spesialisasi dapat meningkatkan efisiensi.
3. Fase Modern
Fase modern ini ditandai dengan lahirnya gerakan Manajemen Ilmiah yang
dipelopori F.W.Taylor sebagai seorang sarjana Pertambangan. Taylor
memperhatikan bahwa efisiensi dan produktifitas buruh tidak terlalu tinggi
disebabkan terlalu banyaknya waktu dan gerak-gerik kaum buruh yang tidak
produktif. Kemudian Taylor mengadakan penyelidikan tentang hal-hal tersebut
yang disebut “ Time and Motion Study “ dan hasilnya dituliskan dalam suatu buku
yang berjudul “ The Principles of Scientific Management “ dan
diterbitkan pada tahun 1911 setelah terlebih dahulu dibacakan dalam kongres
para sarjana teknik Amerika.
Demikian pula di Prancis seorang ahli pertambangan yang bernama Henri
Fayol. Beliau menyelidiki sebab musabab kegagalan perusahaan yang
ditempatinya bekerja. Berkat usahanya itu perusahaan tersebt dapat diselamtkan
dari kehancuran. Dan kemudian hasil pemikirannya itu dituangkan dalam suatu
buku yang terbit pada tahun 1916, dan pada tahun 1930 diterjemahkan kedalam ke
dalam bahasa inggris dengan judul “ General and Industrial Management
“.
Pada dasarnya kedua tulisan dari ahli tersebut diatas saling melengkapi,
karena Taylor menyoroti pada pelaksana dan pimpinan tingkat
rendah, sedang Fayol menyoroti golongan pimpinan tingkat atas
dari suatu organisasi.
Kedua tokoh inilah yang memegang peranan dan memberikan sumbangan yang
sangat besar dalam meletakkan dasar pertumbuhan administrasi dan manajemen
sebagai ilmu pengetahuan. Karenanya F.W. Taylor dijuluki sebagai
Bapak Gerakan Managemen Ilmiah dan H. Fayol dijuluki sebagai
Bapak Teori Administrasi.
Kemudian Siagian, menjelaskan perkembangan
administrasi Ditinjau dari segi penerapan perkembangan ilmu administrasi, sejak
lahirnya hingga sekarang ilmu
administrasi telah melewati empat tahap yaitu:
1. Tahap Survival (1886 – 1930)
Tahap ini sering dikatakan sebagai tahun lahirnya
administrasi karena pada tahun inilah (1886). Gerakan Manajemen Ilmiah dimulai oleh Frederick
Winslow Taylor. Dalam jangka waktu yang paling panjang para ahli yang
menspesialisasikan dirinya dalam bidang administrasi dan manajemen
memperjuangkan diakuinya administrasi dan manajemen sebagai salah satu cabang
ilmu pengetahuan.
2. Tahap Konsolidasi dan penyempurnaan (1930 – 1945)
Tahap ini disebut tahap konsolidasi dan penyempurnaan
karena dalam jangka waktu inilah prinsip-prinsip, rumus-rumus, dan dalil-dalil
ilmu administrasi dan manajemen lebih disempurnakan sehingga kebenarannya tidak
dapat dibantah lag. Dan waktu ini pula gelar-gelar kesarjanaan dalam ilmu
administrasi dan niaga mulai banyak diberikan oleh lembaga-lembaga pendidikan tinggi.
3. Tahap Human Relations (1945 – 1959)
Tahap ini disebut tahap human relations karena setelah
terciptanya prinsip-prinsip, rumus-rumus, dan dalil-dalil yang sudah teruji
kebenarannya perhatian para ahli dan sarjana beralih pada faktor manusia serta
hubungan formal dan informal apa yang perlu diciptakan, dibina, dan
dikembangkan oleh antara manusia pada semua tingkatan-tingkatan organisasi demi
terlaksananya kegiatan-kegiatan yang harus dilaksanakan dalam suasana yang
intim dan harmonis.
4. Tahap Behaviouralisme
(1959 hingga sekarang)
Pengertian terhadap semakin pentingnya peranan manusia
dalam usaha mencapai tujuan yang telah ditentukan, mengakibatkan para ahli dan
sarjana memusatkan penyelidikannya pada masalah perilaku manusia. Jika
tindak-tanduk itu merugikan organisasi diselidiki pula bagaimana caranya agar
tindakan yang merugikan itu diubah menjadi tindakan yang menguntungkan
organisasi. Jika sebaliknya tindak-tanduk itu menguntungkan organisasi
diselidiki pula cara-cara yang dapat
ditempuh untuk lebih meningkatkan kegiatan demi tercapainya tujuan yang
organisasi yang lebih efisien, ekonomis, dan efektif.
Dugaan Siagian adalah tahap behaviouralisme ini
berakhir, ilmu administrasi dan manajemen akan memasuki tahap matematika.
Dugaan ini didasarkan kepada observasi yang teliti serta gejala-gejala yang
telah mulai terlihat sebagai akibat dari ditemukannya alat-alat modern (sebagai
hasil perkembangan teknologi yang amat pesat) yang sekarang pun telah melalui
banyak dipergunakan oleh organisasi modern dalam berbagai aspek kegiatannya
seperti komputer dalam pengelolaan data.
2.2.2 Perkembangan Administrasi Publik di Indonesia
Haryono Sudriamunawar mengklasifikasikan perkembangan
administrasi publik ke dalam tiga masa:
1. Masa Penajahan Belanda
Selama tiga setengah abad Indonesia di jajah Belanda,
Selama itu pula administrasi hanya dikenal sebagai ilmu pengetahuan. Pada masa
ini administrasi diartikan secara sempit yaitu sebagai pekerjaan yang
berhubungan dengan ketatausahaan dalam
bahasa belanda dikenal isitilah “Administrasi”. Oleh karena itu, administrasi
secara nyata berupa herregistrasi yang kesemuanya bersifat tulis menulis yang
dalam bahasa Inggris dikenal dengan istilah “Clerical Work” Masa penjajahan
Belanda yang tidak setenang abad sekarang, nampaknya cukup mempengaruhi bahasa
indonesia mengenai pengetahuan administrasi secara sempit.
2. Masa Penjajahan Jepang
Dalam masa penjajahan Jepang yang berlangsung cukup
singkat tidak begitu nampak mempengaruhi budaya bangsa atau pemerintahan.begitu
juga ilmu administrasi penerapan secara optimal belum terpikir-kan. Meskipun
demikian ada beberapa hal yang perlu di catat pada masa itu berupa dibentuknya
rukun-rukun kampung.Rukun “Asatjo” dibagi menjadi beberapa rukun tetangga
“Kumitjo”. Hal seperti ini membekas sampai sekarang menjadi isitilah RW dan RT
dalam sistem administrasi Negara Indonesia.
Selain hal tersebut di atas pada masa penjajahan
Jepang dalam sistem pemerintahan di mulai dengan memperkenalkan organisasi
pertahanan sipil dalam bahasa Jepang
disebut “Sie Nen Dan”.Begitu juga kursus-kursus ketataprajaan mulai dirintis
meskipun dengan persyaratan peserta kursus sangat ketat dan sepenuhnya untuk
kepentingan penjajahan semata-mata.
3.Masa Kemerdekaan
Pada masa kemerdekaan Indonesia tanggal `17 Agustus
1945 ditandai dengan dibukanya beberapa perguruan tinggi di Jakarta dan
Yogyakarta. Pada masa itu ilmu administrasi ataupun administrasi negara yang
belum mendapat tempat yang baik sebagai disiplin ilmu. Dengan demikian ilmu
administrasi dan administrasi negara masih merupakan bagian dari mata kuliah
yang dianggap pokok waktu itu antara lain ilmu pemerintahan dan ilmu hukum.
Pada awalnya Fakultas Sosial Politik merupakan ilmu
administrasi negara merupakan bagian dari ilmu politik. Pada awal tahun lima
puluhan di Indonesia ilmu administrasi termasuk bagian dari ilmu politik mulai
ditinggalkan dan pandangan mulai tertuju kepada ilmu administrasi negara
sebagai suatu disiplin ilmu yang berdiri sendiri.Dengan demikian usaha yang
dilakukan oleh perguruan tinggi ini mulai meluas yaitu dimulai dengan
berdirinya sekolah tinggi Pamong Praja di Malang yang semula bernama Kursus
Dinas (KDC) yang kemudian berkembang menjadi Institut Ilmu Pemerintahan (IIP).
Begitu juga di Ujung Pandang, tercatat sebagai tempat
lahirnya administrasi negara di Indonesia yang dipelopori oleh Mr. Tjia Kok
Tjiang dengan mendirikan Perhuruan Tinggi Tata Praja.
Universitas Gajah Mada dengan Fakultas Sosial dan
Politik, khususnya jurusan Usaha Negara secara nyata merupakan Perguruan Tinggi
yang mulai membina dan mengembangkan pemikiran baru ilmu administrasi negara
merupakan disiplin ilmu yang berdiri sendiri dengan dosen yang dikenal waktu
itu bernama Garth Jones. Dengan dsar itulah Bintoro Tjokroamidjojo, menyebutkan
bahwa peletakan batu pertama Ilmu Administrasi Negara di Indonesia dilakukan
antara tahun 1951 sampai dengan 1955.
Perkembangan lebih lanjut, adalah didirikannya Lembaga
Administrasi Negara Republik Indonesia (LAN-RI) pada tanggal 5 Mei 1957 dengan
Peraturan Pemerintah Nomor 30 Tahun 1957. Kemudian disempurnakan dengan
Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 1971. Pelopornya yaitu Ir. Djuanda yang pada
waktu itu sebagai Perdana Menteri, beliaulah yang merintis berdirinya Lembaga
Administrasi Negara Republik Indonesia dengan dukungan Mr. Sumarman yang waktu
itu Menteri dalam Negeri dan mengangkat Direktur LAN-RI yang pertama (1958)
Prajudi Atmosoedirdjo.
2.2 Perkembangan Paradigma Administrasi Publik
Thomas Kuhn dalam bukunya “The Stucture of
Scientific Revolutions” mendefinisikan paradigma, yaitu suatu cara pandang,
nilai-nilai, metode-metode, prinsip dasar atau cara memecahkan suatu masalah
yang diantu suatu masyarakat ilmiah pada suatu masa tertentu.
Robert T Golembiewski menganggap bahwa paradigma
adalah standar suatu displin ilmu dilihat dari fokus dan lokusnya. Fokus
mempersoalkan apa kajian (what of the field) atau cara bagaimana memecahkan
(solution) persoalan. Sedangkan lokus mempersoalkan di mana lokasi (where of
the field) atau medan penerapan ilmu pengetahuan.
Dalam perkembangan bidang ilmu administrasi publik
tumbuh dan dikenal sejumlah padardigma yang menggambarkan adanya perubahan dan perbedaan dalam tujuan, teori, dan
metodologi atau dalam bangunan epsitemologi serta nilai-nilai yang mendasari.
Perkembangan paradigma administrasi publik, khususunya dari Nicholas Henry
(1988) dan Frederickson (1984) sudah cukup dikenal sebagai sarjana administrasi
publik, di Indonesia dapat kita lihat antara lain dalam tulisan Ali Mufiz
(1984), Irfan Islamy (1984), Miftah Toha (1984), dan Adam Indrawijaya (1985).
Nicholas Henry mengemukakan lima paradigma
administrasi publik, yaitu:
1. Paradigma
1: Dikotomi Politik dan Administrasi (1900-1926)
Pada paradigma Dikotomi Politik dan Administrasi,
Fokus ilmu administrasi negara hanya terbatas pada masalah organisasi,
kepegawaian, dan penyusunan anggaran dalam birokrasi pemerintah.
Frank J Goodnow dan
Leonard D White dalam bukunya Politics
and Administration menyatakan dua fungsi pokok dari pemerintah yang
berbeda:
1. fungsi politik yang melahirkan kebijaksanaan atau keinginan negara,
2. fungsi Administrasi yang berhubungan dengan pelaksanaan kebijakan negara.
Penekanan pada
Paradigma ini terletak pada Locusnya, menurut Goodnow locusnya berpusat pada ( government Bureucracy ) birokrasi Pemerintahan. Administrasi negara memperoleh legitimasi akademiknya lewat lahirnya Introduction To the study of Public
Administration oleh Leoanrd D White yang menyatakan dengan tegas bahwa
politik seharusnya tidak ikut mencampuri administrasi, dan administrasi negara
harus bersifat studi ilimiah yang bersifat bebas nilai.
2. Paradigma 2:
Prinsip – Prinsip Administrasi (1927-1937)
Pelopor dari paradigma kedua ini adalah W.F. Willoghby yang menerbitkan
buku berjudul “Principles of Public Administration”. Pada periode inilah
administrasi mencapai puncak kejayaannya di mana para ahli administrasi negara
diterima baik oleh kalangan industri maupun kalangan pemerintah selama tahun
1930-an dan awal tahun 1940-an yang disebabkan oleh kemampuan manajerialnya.
Prinsip-prinsip administrasi dipandang dapat berlaku universal pada setiap
bentuk dari organisasi dan setiap lingkungan sosial budaya. Pada fase ini administrasi diwarnai oleh berbagai macam kontribusi
dari bidang-bidang lain seperti industri dan manajemen, berbagai bidang inilah
yang membawa dampak yang besar pada timbulnya prinsip-prinsip administrasi.
Sedangkan Locus dari
paradigma ini kurang ditekankan karena
esensi prinsip-prinsip tersebut, di mana dalam kenyataan bahwa bahwa
prinsip itu bisa terjadi pada semua tatanan, lingkungan, misi atau kerangka
institusi, ataupun kebudayaan, dengan demikian administrasi bisa hidup
dimanapun asalkan prinsip-prinsip tersebut dipatuhi.
Luther H. Gullick dan Lyndall Urwick
mengajukan tujuh prinsip administrasi dalam anagram singkat yaitu POSDCORB yang
memiliki kepanjangan dari Planning, Organizing, Staffing, Directing,
Coordinating, Reporting, Budgeting.
3. Paradigma 3:
Administrasi Negara sebagai Ilmu Politik (1950-1970)
Dengan adanya berbagai kritik konseptual, maka administrasi negara melompat
ke belakang ke dalam induk disiplin ilmu politik. Dikotomi antara politik dan
administrasi tidak realistis dan prinsip administrasi tidak konsisten dan tidak
dapat berlaku universal. Fase paradigma ini menerapkan suatu usaha untuk
menetapkan kembali hubungan konseptual antara administrasi saat itu, karena hal itulah administrasi pulang
kembali menemui induk ilmunya yaitu Ilmu Politik, akibatnya terjadilah perubahan
dan pembaruan Locusnya yakni birokrasi pemerintahan akan tetapi konsekuensi
dari usaha ini adalah keharusan untuk merumuskan bidang ini dalam hubungannya
dengan focus keahliannya yang esensial. Terdapat perkembangan baru yang dicatat
pada fase ini yaitu timbulnya studi perbandingan dan pembangunan administrasi
sebagi bagian dari administrasi negara.
4. Paradigma 4:
Administrasi Negara sebagai Ilmu Administrasi (1956-1970)
Pada masa ini, administrasi negara
telah berkembang sebagai ilmu administrasi. Perkembangan ini diawali dengan
ketidaksenangan bahwa ilmu administrasi dianggap sebagai ilmu kelas dua setelah
ilmu politik. Sebagai suatu paradigma, pada fase ini ilmu administrasi hanya
memberikan fokus, tetapi tidak lokusnya. Usaha pengembangan, terutama diperoleh
dari fakultas administrasi perusahaan (school of business administrator)
mempercepat proses mencari alternatif paradigma ilmu administrasi. Pada tahun
1956 terbitlah jurnal Administrative science Quarterly, sebagai sarana
untuk menyuarakan pendapat dan konsepsi-konsepsi.
5. Paradigma 5:
Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970- sekarang)
Pada masa ini, administrasi negara telah berkembang menjadi ilmu
administrasi negara, yaitu merambah ke teori organisasi, ilmu kebijakan, dan
ekonomi politik.
G. Frederickson (1984:27-30), mengemukakan enam
paradigma administrasi publik, yaitu:
1. Paradigma 1: Birokrasi Klasik
Fokus pengamtan paradigma ini adalah struktur (disain)
organisasi dan fungsi prinsip-prinsip manajemen, sedangkan yang menjadi lokus
adalah berbagai jenis organisasi baik pemerintahan maupun bisnis.Nilai pokok
yang ingin diwujudkan adalah efisiensi, efektifivitas, ekonomi dan rasionalitas.
Tolak utama paradigma ini antara lain : Weber: Bureaucracy, (1922),
Wilson : The Study of Public Administration (1887), Taylor: Scientific
Management, (1912) serta Gulick dan Urwick: Papers on the Science of
Administration , (1937).
2. Paradigma 2: Birokrasi Neo-Klasik
Nilai yang dianut dan dicapai paradigma ini adalah
serupa dengan paradigma pertama,tetapi yang merupakan lokus dan fokusnya
berbeda. Lokus dari paradigma ini adalah “keputusan” yang dihasilkan oleh
birokrasi pemerintahan,sedangkan fokusnya adalah “proses pengambilan keputusan”
dengan perhatian khusus kepada penerapan ilmu perilaku, ilmu manajemen,
analiosa sistem danpenelitian operasi. Teoritisi pendukung paradigma ini antara
lain adalah Simon: Administration Behavior (1948), Cyer dan March: Abehavioral
Theory of the Firm (1963).
3. Paradigma 3: Kelembagaan
Paradigma
kelembagaan fokusnya terletak pada pemahaman mengenai “perilaku birokrasi” yang
dipandang juga sebagai suatu organisasi yang kompleks. Masalah-masalah
efisiensi, efektivitas, dan produktivitas organisasi kurang mendapat perhatian.
Salah satu perilaku organisasi yang diungkapkan oleh paraddigma ini adalah
perilaku pengambilan keputusan yang bersifat gradual dan inkremental, yang oleh
Limdblom dipandang sebagai satu-satunya cara untuk memadukan kemampuan dan
keahlian birokrasi dengan preferensi kebijakan dan berbagai kemungkinan bisa
dari pejabat-pejabat politis. Di anatara teoritisi yang cukup berpengaruh
adalah Thompson: Organization in Action: The Social Science Bases of
Asministration Theory (1967), Mosher: Democracy and the Public Service
(1968), dan Etzioni: A Comprative Analysis of Complex Organization
(1962).
4. Paradigma 4: Hubungan Kemanusiaan
Inti yang mendasari paradigma ini adalah keikutsertaan
dalam pengambilan keputusan, minimasi perbedaan dan status hubungan
antarpribadi, keterbukaan, aktualisasi diri dan optimasi tingkat kepuasan.
Fokus dari paradigma ini adalah “dimensi-dimensi kemanusiaan” dan aspek sosial
dalam tipa jenis organisasi ataupun birokrasi. Para teoritisi yang cukup
berpengaruh antara lain: Rennis Likert: The Human Organization: Its
Management and Value (1967), dan Daniel Katz dan Robert Khan: The Social
Pasycology of Organization (1966), pengembangannya meliputi sensitivty
training group & organization development.
5. Paradigma 5: Pilihan Publik
Fokus dari administrai negara menurut paradigma ini
tak lepas dari politik. Sedangkan fokusnya adalah pilihan-pilihan untuk
melayani kepentingan publik akan barang dan jasa yang harus diberikan oleh
sejumlah organisasi yang kompleks. Tokoh paradigma ini antara lain: Ostrom,
Buchanan, dan Tullock.
6. Paradigma 6:
Administrasi Negara Baru
Fokus dari paradigma ini meliputi usaha untuk mengorganisasikan,
menggambarkan, mendesain, ataupun membuat organisasi dapat berjalan ke arah dan
dengan mewujudkan nilai-nilai kemanusiaan secara maksimal yang dilaksanakan
dengan menggambarkan sistem desentralisasi dan organisasi-organisasi demokratis
yang responsif dan mengundang partisipasi serta dapat memberikan secara merata
jasa-jasa yang diperlukan masyrakat. Karakteristik paradigma administrasi
negara baru, menurut Frederickson, menolak bahwa para administrator dan teori
administrasi bersifat netral atau bebas nilai-nilai sebagaimana dianut dalam
berbagai paradigma.
BAB III
PENUTUP
3.1 Kesimpulan
·
Pekembangan administrasi
dan manajemen menurut Siagian dapat dibagi menjadi 3 fase utama yaitu:
1. Fase Pra Sejarah yang berakhir pada tahun 1
masehi;
2. Fase Sejarah yang
berakhir pada tahun 1886;
3. Fase Modern yang
dimulai pada tahun 1886 dan yang masih berlangsung hingga sekarang ini.
Sedangkan di Indonesia, Haryono Sudriamunawar mengklasifikasikannya menjadi
tiga masa:
1. Masa penjajahan
Belanda;
2. Masa penjajahan
Jepang;
3. Masa Kemerdekaan.
·
Nicholas Henry membagi
perkembangan paradigma administrasi negara menjadi lima:
1. Dikotomi politik
administrasi;
2. Prinsip-prinsip
administrasi;
3. Administrasi negara
sebagai ilmu politik;
4. Administrasi negara
sebagai ilmu administrasi;
5. Administrasi negara
sebagai ilmu administrasi negara.
Sedangkan G.
Frederickson membagi menjadi enam:
1. Birokrasi klasik;
2. Birokrasi
Neo-Klasik;
3. Kelembagaan;
4. Hubungan
kemanusiaan;
5. Pilihan publik;
6. Administrasi negara
baru.
3.2 Saran
Setelah membaca
uraian di atas, diharapkan pembaca mengetahui betul mengenai sejarah
perkembangan administrasi publik dan perkembangan paradigma yang
berubah-berubah dari masa ke masa.
DAFTAR PUSTAKA
Pasolong, Harbani. 2007. Teori
Administrasi Publik. Bandung: Alfabeta.
Siagian, P. Sondang. 2004. Filsafat Administrasi. Jakarta:
Bumi Aksara.
Silalahi, Ulbert. 1999. Studi Tentang Ilmu Administrasi: Konsep,
Teori, dan Dimensi. Bandung: Sinar Baru Algesindo.
